Hur kan koldioxidutsläpp värderas ekonomiskt?

Senast i dagens utgåva av DN uttalar sig UHM om att upphandlare ska ställa mer miljökrav i syfte att få ner utsläppen av växthusgaser. Det är bra och är något som många av oss gör sedan lång tid tillbaka. Det stora problemet är att ingen kan sätta ner foten och säga vad ett kilo CO2e är värt i kronor. Om vi jämför två anbud och det enda medför att det släpps ut 10 ton CO2 mindre, hur mycket mer kan vi betala för det? 20 000 kr? 1 miljon kr? 5 miljoner kr? Dvs: vad får miljön kosta? Jag jobbar åt en mycket stor kommun som har en egen klimatchef anställd. Inte ens i denna kommun kan någon säja hur mycket extra vi kan tillåtas att betala för ett anbud som medför en lägre miljöbelastning.

Min fråga: Kan UHM som statlig myndighet ange vad staten anser att värdet är av att vi inom ramen för offentlig upphandling släpper ut 1 kg CO2 mindre?

Om "någon" bara kan besluta vad miljön får kosta har jag som upphandlare inga problem att bygga en utvärderingsmodell eller en bonus-/vitesmodell som optimerar mot mindre utsläpp. Så länge ingen sätter ner foten famlar jag som upphandlare i blindo och vi hittar på miljökrav lite hipp som happ i upphandling efter upphandling.

Hej Daniel,

Tack för en komplex men intressant fråga, ursäkta att svaret dröjt.

Upphandlingsmyndigheten har inte uppdraget att sätta pris på eller värdera minskad miljöpåverkan i pengar. Vi kan inte heller ange eller bestämma hur en upphandlande organisation ska vikta olika tilldelningskriterier mot varandra, exempelvis klimatpåverkan mot kostnad. Det är upp till den upphandlande organisationen att prioritera olika mål och att prioritera bland åtgärderna för hur målen ska nås. Det är ju som du nämner, inte alltid lätt. Vi kan föra nedanstående resonemang men tyvärr inte ge ett enkelt svar.

Att tillämpa olika former av intern prissättning är fullt möjligt om det sker inom ramarna för upphandlingslagstiftningen. Finansinspektionen har också skrivit intressant generellt om varför och hur organisationer kan tillämpa internpris på koldioxid (och andra växthusgaser).

Ta gärna del av FI-analys Nr 30, Internpris på koldioxid – vad och varför? som finns publicerad på Finansinspektionens webbplats.

Med ovan sagt finns det olika uppskattningar av värdet på minskade utsläpp av koldioxid och olika priser för koldioxid, nedan nämner vi några.

Några olika priser på koldioxid
Den svenska koldioxidskatten är 1 200 kronor per ton (2021), vilket framgår av FI-analysen ovan, det vill säga 1,2 kronor per kilo koldioxid. Skatten omfattar inte alla utsläpp och olika undantag och ”rabatter” finns för olika branscher. Varje år fastställer regeringen kommande års nivåer på skattesatserna, som kan läsas förordning (2021:1077) om fastställande av omräknade belopp för energiskatt och koldioxidskatt för år 2022.

Trafikverket ansvarar för de kalkylvärden som ska tillämpas för verkets samhällsekonomiska analyser av transportsektorn. Rapporten Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn höjde 2020 priset på koldioxidekvivalenter till cirka 7 kronor per kg koldioxid, det vill säga 7000 kr per ton. Priset tillämpas vid samhällsekonomiska analyser av olika trafiklösningar. Däremot tillämpades inte ännu (hösten 2021) samma pris i Trafikverkets bonusar och viten i upphandlade kontrakt som gäller klimatpåverkan av entreprenader, men diskussioner pågår.

William Nordhaus (som tilldelades Riksbankens pris i ekonomi till Alfreds Nobels minne) anges ha beräknat att en global skatt som motsvarar 1 400 kronor ton koldioxid (år 2020) behövs för att begränsa den globala uppvärmningen till 2,5 grader under hundra år. Det bör noteras att 2,5 grader missar Parisavtalets mål om att den globala medeltemperaturen helst inte ska öka mer än 1,5 grader men inte överskrida 2 grader.

EU:s utsläppshandel (EU ETS ) är ett annat sätt prissätta koldioxid. EU ETS omfattar vissa tillverkande industrier och anläggningar som producerar el och värme och berör cirka 40 procent av EU:s totala klimatutsläpp. Det har riktats mycket kritik mot EU ETS för att utsläppsrätter tilldelats gratis och att antal utsläppsrätter varit större än den utsläppsmängd som ska regleras samt att priserna varit för låga för att ge tillräckligt styrande effekt. Priset anges i euro och uppgår idag (januari 2022) till cirka 80 euro per ton eller cirka 800 kronor per ton koldioxid. Priset beror på handeln av utsläppsrätter vilket gör att det varierar, priset 14 februari 2022 är cirka 91 euro per ton. (Sista meningen tillagd 2022-02-14).

Läs mer om utsläppshandeln och vilka som deltar på Naturvårdsverkets webbplats.

Därför finns många bud
Att det finns många olika beräkningar (och fler än de vi nämner ovan) av priset på koldioxid är för att det finns olika perspektiv på vad det kostar att försämra miljö, natur och hälsa. Orsakssambanden i naturen och klimatsystemen kan också vara komplexa. Prissättning baseras i vanliga fall på att det finns en marknad där prissättande aktörer äger och kan värdera det som prissätt. En utmaning är att det ofta saknas en marknad för dessa ”tillgångar” (exempelvis ren luft) och även värderingen är svår. Priser eller kostnader behöver därför beräknas på andra vis. Prissättning baseras också på utbytbarhet men irreversibla effekter i naturen och klimatsystemen innebär att det inte finns något att byta till, hur mycket man än tar eller får betalt. Det finns olika ekonomiska modeller och olika systemgränser för beräkningar av priser och kostnader för försämring av miljö, natur och hälsa. Ofta beräknas marginalkostnader, det vill säga de kostnader som ytterligare utsläpp av något medför. I ljuset av att irreversibla tröskeleffekter i klimatsystemen kan överskridas och arter utrotas och ovissheten i när exakt detta sker, så är konstruktioner av hur marginalkostnader ska beräknas mycket svåra och det är inte ens säkert att tröskeleffekter inkluderas. Modellerna har olika syften och kan belysa olika saker. De kan också bygga på olika perspektiv och värderingar och olika kunskapsunderlag om miljö, natur och hälsa. Priser som används kan också ha justerats ned utifrån olika andra ekonomiska eller samhälleliga avvägningar. Alla beräkningar och priser har därför brister vilket vi måste vara medvetna om när siffrorna används.

Prisnivå i upphandlingar
Ska prisnivåer för klimatpåverkan användas i upphandlingar kan också andra faktorer än de ovan nämnda behöva beaktas. Dels bör beaktas hur den upphandlande organisationen prioriterar målet att minska klimatpåverkan gentemot andra mål. Dels behöver man beakta vad det är som ska upphandlas, bland annat eftersom att olika varor, tjänster och entreprenader medför olika stor klimatpåverkan. Man behöver också beakta vilka effekter prisnivån på koldioxid har jämfört med kostnaden för det som upphandlas. Bland annat behöver nivåerna vara tillräckligt styrande för att kunna ge de önskade effekterna, annars är det inte så stor mening med dem.

Ska minskad klimatpåverkan ingå som del av en modell för anbudsutvärdering så bör minskad klimatpåverkan värderas tillräckligt högt för att kunna ge de önskade effekterna. En utvärderingsmodell där parametern minskad klimatpåverkan lätt kan konkurreras ut av exempelvis lägre anbudspris kan ge som resultat att minskad klimatpåverkan uteblir i upphandling efter upphandling. Att beräkna ett pris på koldioxid som ska användas för utvärdering av anbud är med andra ord svårt.

Andra sätt att minska klimatpåverkan i upphandling är istället att utforma krav på minskad klimatpåverkan eller sätta tak för klimatpåverkan. Det kan göras i form av tekniska specifikationer eller som kontraktsvillkor. Upphandlingsmyndigheten har som stöd arbetat fram klimatkrav för bland annat byggentreprenader och andra områden och arbetar vidare för att ta fram fler.

Ett exempel på generell åtgärd för att öka leverantörernas möjligheter att bidra till minskad klimatpåverkan, är att i upphandling av ramavtal sänka kraven på hur tätt eller snabbt leveranser ska ske.

Det går också att arbeta inköpsstrategiskt och att långt innan upphandlingen välja inriktning för att minska klimatpåverkan. Inom exempelvis transporttjänster kan det handla om att investera i andra typer fordon, bränslen eller annan typ av logistik. Vid inköp av fordon kan strategiska vägval göras långt innan upphandlingen, exempelvis så har el- eller vätgasbaserade fordon olika förutsättningar och initiala kostnader och behov av olika infrastruktur för kraftförsörjning.

Som stöd för att analysera kostnader mellan olika alternativ har Upphandlingsmyndigheten arbetat fram ett antal livscykelkostnadskalkyler (LCC). Vissa av kalkylerna har som en av parametrarna beräkning av klimatpåverkan. Klimatpåverkan beräknas då i form av antal kilo koldioxidekvivalenter (kg CO2-e) och ingår inte i den ekonomiska beräkningen. Anledningen till det är bland annat det vi nämner ovan.

Upphandlingsmyndighetens miljöspendanalys använder indikatorer för hur mycket olika varor och tjänster påverkar klimatet per krona. Det är dock inte ett uttryck för vilka kostnader klimatpåverkan orsakar. Indikatorerna i miljöspendanalysen ska därför inte användas för sådan prissättning vi pratar om i detta svar.

Upphandlingsmyndigheten har uppmärksammat frågan om kostnader
Upphandlingsmyndigheten har på olika sätt uppmärksammat att det ibland kan kosta mer att ta miljöhänsyn än att inte göra det. Exempelvis så kan det ofta kosta mer att köpa återvunnet material jämfört med att köpa nytt material. Förra året redovisade Upphandlingsmyndigheten till Regeringen på ett uppdrag om att komma med förslag på hur offentlig upphandling bättre ska kunna bidra till att nå klimatmålen. Förslagen var bland annat att kostnadsstrukturen för olika produkter behöver utredas. Exempelvis skulle det kunna utredas om det är möjligt att använda olika skatter mer, utreda möjliga ändringar av vissa avskrivningsregler för mindre investeringsobjekt och för inventarier med hög klimatbelastning i tillverkningsleden samt att utreda fler panter på olika material eller produkter.

Hoppas att svaret hjälper en bit på vägen!

Med vänlig hälsning,
Jens Johansson
Lars Pyk, Heini-Marja Suvilehto och Elenor Kroge har också bidragit till svaret.

Detta är ju viktiga men väldigt komplexa frågor. Den värderingsansats som i många fall är relevant att utgå från är skadekostnaderna för utsläpp: Vad kommer klimatskadorna och deras följdeffekter att kosta i det långa perspektivet. Det är ju detta mått som är adekvat när man pratar om Polluter Pays Principle, vilket är den princip som t ex EU-kommissionen, Sveriges riksdag etc har sagt ska gälla. De fulla skadekostnaderna går inte att beräkna, det enda vi kan säga är att nästan alla hittills genomförda beräkningar är starkt partiella - man bortser nästan alltid från de allvarliga effekter som ännu råder stor osäkerhet kring, man diskonterar ner värdet till nära noll av händelser långt in i framtiden, o s v. Om man istället gör värderingar utifrån politiskt fattade beslut, t ex CO2-skatter, eller via priset på utsläppsrätter i olika handelssystem, får man också alldeles för låga belopp - dagens politik leder som bekant inte idag till att vi klarar vare sig 1,5 eller 2-gradersmålen. Långt därifrån.
Senare analyser av skadekostnader visar att dessa rimligen måste anses ligga på minst 5 - 10 kr / kg CO2 (500 - 1000 $/ton CO2) och rimligen är de avsevärt högre än så om vi inte klarar att avvärja klimathotet.

Hälsningar Mats Björsell
Miljöekonom
Klimatavdelningen
Naturvårdsverket

Följande är en kommentar från en annan användare och inte ett officiellt svar från Frågeportalen | Upphandlingsmyndigheten.

Många bra och intressanta klimatperspektiv men i debatten saknas det ibland insikt hur LOU och konkurrensutsatt upphandling fungerar. För att inköpsstrategier skall fungera måste man väga in alla aspekter d.v.s. leverantörernas möjlighet att välja och påverka lösningen, vilka drivkrafter som styr företagen samt köparens möjlighet att påverka detta i enskilda upphandlingar.

Utifrån ett inköpsperspektiv är det relevant att väga in vad en åtgärd som sparar 1 kg CO2e kostar för en leverantör i den aktuella upphandlingen. Om man sätter ett vite/bonus för en åtgärd på 1 kr/kg som kostar 10 kr att införa så kommer leverantörerna välja att ta vite/släppa bonusen, så fungerar alla vinstdrivande företag (förenklat) och de flesta upphandlingar (de leverantörerna som inte tänker så vinner inte upphandlingen). På samma sätt fungerar det åt andra hållet, d.v.s. om man sätter ett vite/bonus på 10 kr/kg för en åtgärd som har en merkostnad på 1 kr så kommer den bonusen att användas för att sänka anbudspriset (för att öka chansen att vinna upphandlingen) och hela åtgärden kommer att bli missvisande. Ett bonus på 20 kr/kg ökar inte införandet av just den åtgärden utan den kommer bara att leda till att anbudspriset sänks mer (däremot kan andra åtgärder bli aktuella). Vinstmarginalen för leverantören styrs inte av bonus/vite utan den styrs i huvudsak av konkurrenssituationen och hur riskbenägen leverantören är. Detta gäller för fungerande/etablerade marknader där produkterna är relativt kända och osäkerheterna är små.

Det som också komplicerar är att det finns åtgärder är relativt billiga att införa eller kanske t.o.m. självfinansierade som t.ex. optimering av materialanvändning eller användande av etablerade klimatsmarta lösningar (som kanske finansieras på annat håll med t.ex. skattemedel). I de fallen är snarare en ändring i regelverket eller delande av en risk viktigare än en bonus. Å andra sidan finns det åtgärder som är betydligt dyrare, som inga rimliga inköpsbonusar kan nå (eller enskilda projekt, när tidsfaktorn begränsar).

Inköparna bör därför fokusera på de obeprövade åtgärderna som ligger på gränsen till att vara lönsamma eller bli självfinansierade. D.v.s. de åtgärder som med en bonus på kanske 1-3 kr/kg (här givetvis under beaktande vilket ekonomiskt utrymme man har som köpare) skulle kunna bli lönsamma/aktuella för en leverantör, tänk här att bonusen skall både täcka merkostnader för t.ex. inköp och viss metodutveckling samt risken för att använda nya material/metoder (med andra ord måste leverantören få goda vinstmarginaler för att styra mot att välja oprövat istället för beprövat).

För de klimatreducerande åtgärder som är eller blir etablerade/beprövade och är validerat likvärdiga med traditionella lösningar så skall man kravställa dessa istället för att belöna. Man "puttar" då in de sista leverantörer som inte följer med i utvecklingen. Vartefter nya åtgärder blir etablerade så höjer man sedan kontinuerligt kravbilden. På så sätt förflyttar man fram gränserna och belönar (bonus) leverantörer som är snabba på att införa nya lösningar (early adaptors) samtidigt som man sedan tvingar över (med ökad kravnivå) dem som inte hänger med (laggers). Att ställa orimliga krav slår undan hela upphandlingen eftersom inga eller enstaka leverantörer kan lämna anbud vilket förstör konkurrensen, att sätta orimliga bonus/vitesnivåer påverkar i många fall bara anbudspriset och inte det verkliga införandet. Det är inte så svårt att räkna ut vad som händer med prisbilden om det blir för få leverantörer eller underleverantörer som har möjlighet att lämna anbud. Att kravställa inom LOU är alltid en balans mellan att ha tillräcklig konkurrens (tillräckligt många leverantörer) och ställa utmanande krav som driver branschen framåt.

De stora stegen och komplexa förändringarna når man inte med en inköpsstrategi. Det är i det långsiktiga arbetet som köpare och branch man måste jobba med genom att finansiera och delta i grundforskning och utveckling samt lyfta fram innovation genom särskilda upphandlingar eller specifika utvecklingsprojekt. I införande av nya metoder kan man som köpare också bidra genom ändrad riskfördelning samt tillhandahålla testbäddar eller pilotprojekt. Här bör definitivt målsättningar grunda sig i samhällsutmaningen och de långsiktiga målen som forskningen visar på.

Tack för inläggen i ämnet!

En sista kommentar är att ett inköpsstrategisk arbete också kan omfatta många nivåer i inköpsarbetet. Köpare kan exempelvis samverka med andra köpare och bland annat föra strategiska diskussioner med leverantörer och företrädare för olika branschorgan om bland annat långsiktiga gemensamma behov och olika möjliga gemensamma vägar för att uppnå dessa. Det självfallet under förutsättning att konkurrenslagstiftning och andra relevanta regelverk efterlevs. Marknadsdialoger och beställarnätverk är exempel på inköpsstrategiskt arbete på mer övergripande strategiska nivåer. På Afori finns mer information sådana och liknande möjligheter.

Med vänlig hälsning,